【国家政策】热点政策解读专题：简析2019年全国两会

3月3日-3月15日，第十三届全国人大二次会议和全国政协二次会议在京召，国务院总理李克强向大会作政府工作报告。政府工作报告首先对2018年的“新突破”做出总结，其次明确我国社会经济发展所面临问题和挑战，最后披露2019年经济社会发展的主要预期目标以及未来政策取向和工作任务。

2018年工作回顾

2019年政府工作报告对2018年的“新突破”做出总结：重点领域改革迈出新的步伐，市场准入负面清单制度全面实行，简政放权、放管结合、优化服务改革力度加大，营商环境国际排名大幅上升。具体来看主要做了以下工作：

一是创新和完善宏观调控，经济保持平稳运行。

二是扎实打好三大攻坚战，重点任务取得积极进展。

三是深化供给侧结构性改革，实体经济活力不断释放。

四是深入实施创新驱动发展战略，创新能力和效率进一步提升。

五是加大改革开放力度，发展动力继续增强。

六是统筹城乡区域发展，良性互动格局加快形成。

七是坚持在发展中保障和改善民生。

八是推进法治政府建设和治理创新，保持社会和谐稳定。

2019年政府工作任务

综合分析国内外形势，2019年我国发展面临的环境更复杂更严峻，政府对经济形势的判断较为谨慎，因此今年政府工作报告中不仅下调了经济增长目标，以稳定经济运行为主；还适度提高了赤字率，应对今后可能出现的风险留出政策空间。 经济全球化遭遇波折，多边主义受到冲击，国际金融市场震荡，特别是中美经贸摩擦给一些企业生产经营、市场预期带来不利影响。国内经济转型阵痛凸显，新老矛盾交织，周期性、结构性问题叠加，经济运行稳 中有变 、变中有忧。 针对这些问题， 2019 年政府工作任务突出重点，分创新和完善宏观调控、优化营商环境、培育壮大新动能、释放内需潜力、推进脱 贫攻 坚和乡村振兴、促进区域协调发展等十个方面全面部署，重点内容如下所示。

关注点/ 相关举措

减税

普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的悦率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。抓好年初出台的小微企业晋惠性减税政策落实。这次减税，着眼“放水养鱼”、增强发展后劲并考虑财政可持续，是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措，是完善税制、优化收入分配格局的重要改革，是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择。

地方政府

中央财政要开源节流，增加特定国有金融机构和央企上缴利润，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。

今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。合理扩大专项债券使用范围。继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担。鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。

规范地方政府举债融资机制。

企业金融

改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚。加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。支持大型商业银行多渠道补充资本，增强信贷投放能力，鼓励增加制造业中长期贷款和信用贷款。今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。

传统产业

围绕推动制造业高质量发展，强化工业基础和技术创新能力，促进先进制造业和现代服务业融合发展，加快建设制造强国。打造工业互联网平台，拓展“智能+”，为制造业转型升级赋能。支持企业加快技术改造和设备更新，将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域。强化质量基础支撑，推动标准与国际先进水平对接，提升产品和服务品质。

新兴产业

深化大数据、人工智能等研发应用，培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群，壮大数字经济。坚待包容审慎监管，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长。加快在各行业各领域推进“互联网＋”。持续推动网络提速降费。开展城市千兆宽带入户示范，改造提升远程教育、远程医疗网络，推动移动网络基站扩容升级，让用户切实感受到网速更快更稳定。

科技企业

加大基础研究和应用基础研究支持力度。强化原始创新，加强关键核心技术攻关。健全以企业为主体的产学研一体化创新机制。扩大国际创新合作。全面加强知识产权保护，健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度，促进发明创造和转化运用。科技创新本质上是人的创造性活动。要充分尊重和信任科研人员，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用“包干制”改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。要在推动科技体制改革举措落地见效上下功夫，决不能让改革政策停留在口头上、纸面上。大力简除烦苛，使科研人员潜心向学、创新突破。

双创

鼓励更多社会主体创新创业，拓展经济社会发展空间，加强全方位服务，发挥双创示范基地带动作用。强化普惠性支持，落实好小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元等税收优惠政策。改革完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制，鼓励发行双创金融债券，支持发展创业投资。改革完善人才培养、使用、评价机制，优化归国留学人员和外籍人才服务。

基础设施建设

紧扣国家发展战略，加快实施一批重点项目。完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设。今年中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。

加快实施农村饮水安全巩固提升工程，今明两年要解决好饮水困难人口的饮水安全问题，提高6000万农村人口供水保障水平。完成新一轮农村电网升级改造。因地制宜开展农村人居环境整治，推进“厕所革命”、垃圾污水治理，建设美丽乡村。

房地产

落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展。继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求。

稳步推进房地产税立法。

养老

大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点。

扶贫

重点解决实现“两不愁三保障”面临的突出问题，加大“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚力度，落实对特殊贫困人口的保障措施。脱贫致富离不开产业支撑，要大力扶持贫困地区特色优势产业发展。开展贫困地区控辍保学专项行动、明显降低辍学率，继续增加重点高校专项招收农村和贫困地区学生人数，用好教育这个阻断贫困代际传递的治本之策。基本完成“十三五”易地扶贫搬迁规划建设任务，加强后续扶持。对摘帽县和脱贫人口的扶持政策要保持一段时间，巩固脱贫成果。

农业农村

要稳定粮食产量，新增高标准农田8000万亩以上。稳定生猪等畜禽生产，做好非洲猪瘟等疫病防控。加快农业科技改革创新，大力发展现代种业，实施地理标志农产品保护工程，推进农业全程机械化。培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体，加强面向小农户的社会化服务，发展多种形式规模经营。支持返乡入乡创业创新，推动一二三产业融合发展。

区域协同发展

制定西部开发开放新的政策措施，西部地区企业所得税优惠等政策到期后继续执行。落实和完善促进东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展的改革创新举措。京津冀协同发展重在疏解北京非首都功能，高标准建设雄安新区。落实粤港澳大湾区建设规划，促进规则衔接，推动生产要素流动和人员往来便利化。将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。长江经济带发展要坚持上中下游协同，加强生态保护修复和综合交通运输体系建设，打造高质量发展经济带。支持资源型地区经济转型。加快补齐革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展短板。

海洋产业

大力发展蓝色经济，保护海洋环境，建设海洋强国。

环保产业

加快治理黑臭水体，推进重点流域和近岸海域综合整治。

加快火电、钢铁行业超低排放改造，实施重污染行业达标排放改造。推进煤炭清洁化利用，加快解决风、光、水电消纳问题。加大城市污水管网和处理设施建设力度。促进资源节约和循环利用，推广绿色建筑。改革完善环境经济政策，培育一批专业化环保骨干企业，提升绿色发展能力。

推进山水林田湖草生态保护修复工程试点，持续抓好国土绿化、防沙治沙、水土流失治理和生物多样性保护。

国企 改革

加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。依法处置“僵尸企业”。深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场，国有企业要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力。

民营经济

按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。构建亲清新型政商关系，健全政企沟通机制，激发企业家精神，促进民营经济发展升级。保护产权必须坚定不移，对侵权行为要依法惩处，对错案冤案要有错必纠。要努力打造良好营商环境，让企业家安心搞经营、放心办企业。

银行业

改革优化金融体系结构，发展民营银行和社区银行。

加快发展绿色金融。

加强金融风险监测预警和化解处置。

清理规范银行及中介服务收费。完善金融机构内部考核机制，激励加强普惠金融服务。

外贸产业

推动出口市场多元化。扩大出口信用保险覆盖面。改革完善跨境电商等新业态扶持政策。推动服务贸易创新发展，引导加工贸易转型升级、向中西部转移，发挥好综合保税区作用。优化进口结构，积极扩大进口。

赋予自贸试验区更大改革创新自主权，增设上海自贸试验区新片区，推进海南自贸试验区建设、探索建设中国特色自由贸易港。支持国家级经开区、高新区、新区开展自贸试验区相关改革试点，增强辐射带动作用，打造改革开放新高地。

推动共建“一带一路”。推动基础设施互联互通，加强国际产能合作，拓展第三方市场合作。

2019年政府工作报告亮点

此次政府工作报告，实现更高质量的发展是政策的主线。“十九大”确定我国进入新的时代，面临新的主要矛盾，需要解决的是不充分和不平衡发展的问题。因而，政府对经济数量增长的诉求开始显著下降，而更多的追求高质量的发展。政策在稳步消化落后产能的同时，着力于培育新的增长动能，以推动新旧动能的平稳转换。同时，宏观政策保持稳健审慎，着力降低经济金融体系风险，通过提升经济稳定性来为新经济动能的成长创造时间和空间。

亮点1：对经济增速诉求下降，经济将稳步放缓。2018年政府工作报告确定GDP增速目标为6.5%左右。与去年相比，目标水平持平，但删除了“在实际工作中争取更好结果”的表述。这个目标确定符合我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的实际情况，6.5%的增速能够保障实现充分就业。显示政府对经济增速诉求明显下降。考虑到去年4季度经济增速依然有6.8%水平，明显高于政府目标水平，这意味着今年政府不再具有推高经济增速的意愿，因而在措辞中删去了在实际工作中争取更好结果的表述。而从地方两会制定的各地经济增长目标来看，也大多调低了目标增速，显示政府在今年无意继续推高经济增速。政策方向的变化意味着今年经济将呈现逐步回落态势，全年经济增速可能再度回落至6.5%附近。

亮点2：货币政策继续保持审慎，积极财政政策有所回撤。防风险是去年以来宏观政策的主线，因而货币政策继续保持审慎。今年政府工作报告继续要求货币政策保持稳健中性，要松紧适度。在防风险为主基调的背景下货币政策将继续保持审慎。同时，政府工作报告要求管好货币供给总闸门，保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长，维护流动性合理稳定。虽然今年政府工作报告未再制定M2和社会融资总量的增速目标，但在控制宏观杠杆率背景下实体经济信用投放难以明显扩张，M2、社会融资总量等代表全社会债务规模的指标增速将向名义GDP增速靠拢。考虑到今年名义GDP增速放缓的情况，实体经济信用供给将持续趋紧。2018年的财政赤字目标水平为2.6%，较上一年下降0.4个百分点。政府工作报告解释为何调低赤字率，主要是我国经济稳中向好、财政增收有基础，也为宏观调控留下更多政策空间。显示虽然财政政策积极，但无意推升出更高的经济增速，而是更多的着力于推动经济结构改变。在地方政府债务层面继续推动“堵偏门、开正门”来规范融资。在继续控制地方政府债务的同时我国共享经济发展政策的主基调是，在今年安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元。虽然专项债融资规模增加，但由于扩大规模有限，尚难以弥补城投债、专项建设基金等其它融资方式收缩带来的融资缺口，因而基建投资资金来源依然不足。

亮点3：政府对金融风险担忧有所缓和，风险处置更有针对性。本次政府工作报告显示政府对金融风险担忧有所缓和，认为当前我国经济金融风险总体可控，经济基本面好，政策工具多，能够完全守住不发生系统性金融风险的底线。系统性担忧的缓和防控金融风险的政策更加有节有度，因而更有针对性。从本次政府工作报告看，今年金融风险防范主要在于健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司的监管。这意味着对表外业务的管控可能在今年得到显著加强，信托贷款、委托贷款等影子银行业务将进一步收缩。另一方面，将继续防范化解地方政府债务风险我国共享经济发展政策的主基调是，要求积极稳妥处置存量债务问题。对影子银行的管控将推动社融增速持续收缩。而对金融体系风险担忧的缓和意味着借助偏紧流动性来抑制金融机构加杠杆的诉求有所下降，流动性可能会较去年略有改善，同时对金融市场业务监管强压也可能略有缓和。这将对推动金融机构资金面有所改善，对债市带来实质性利好。

亮点4：政策着力培育新的增长动能，新兴产业将获得长足发展动力。在过去几年供给侧改革显著减小，落后产能得到有效淘汰的背景下，本次政府工作报告显示政策力量将更多的投入到培育新的增长动能上。报告要求加快建设创新型国家。把握世界新一轮科技革命和产业变革大势，深入实施创新驱动发展战略，不断增强经济创新力和竞争力。在建设制造强国目标下，推动集成电路、第五代移动通信、飞机发动机、新能源汽车、新材料等产业发展。政策将对这些新兴产业进行重点支持，特别在当前特朗普政府导致全球贸易摩擦升温，保护主义抬头环境下，进口替代需求意味着这些行业将获得长足的发展动力。