解读 | 政府数据的“生产要素”和“治理要素”二重性
随着新一代信息技术的发展普及，政务大数据、商业大数据、医疗大数据、教育大数据、科学大数据等多领域的数据资源不断丰富和持续累积，各国都在加快大数据战略布局，抢占大数据制高点。
党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将数据视为国家基础战略性资源，首次在正式文件中提及数据可作为生产要素按贡献参与分配。
党的十九届四中全会首次将数据增列为一种生产要素，要求建立健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。为贯彻这一重大决策，2020年4月9日，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）正式发布，为数据作为市场化配置的生产要素指明了非常清晰的三个路径。官产学研和社会组织能否形成数据资源整合和安全保护的切实有效的政策、制度、技术和方法体系，成为了未来《意见》落实效果的关键。政府数据有自己的特殊属性，有自己的市场化配置障碍，需要采用针对性的市场化配置路径。
01
政府数据具有公共物品性质
兼具“治理要素”和“生产要素”二重性
《意见》是具有划时代意义、影响深远的伟大战略决策和改革宣言，客观上要求打破政府数据的封闭垄断。我国政府数据质量、可信度和价值都是企业事业单位和社会组织数据不可比拟的。如果从广义政府的视角理解，中国政府数据除了各级党委、政府、人大、政协及其下属机构掌握的数据，还包括国家主办、财政供养的事业单位所拥有的数据。《意见》指出要“优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换”，这句话就明确了政府数据不仅仅是“市场化配置的生产要素”，实际上政府数据首先而且本质上是一种公共物品性质的“治理要素”。
衡量国家治理体系和治理能力现代化的标志之一就是数据治理与数据利用的能力。现代社会的复杂性要求政府不仅能有效地采集数据，而且能高效地整理整合数据，充分地利用数据进行决策、施策，充分利用数据有效进行社会治理和经济治理。因此作为“治理要素”和“公共物品”的政府数据的市场化配置是有边界的，但也并不是说政府数据不可以或者没有必要进行市场化配置，因为政府数据也是一种重要的生产要素。
政府数据的生产要素属性在后工业社会、高端服务业经济主导的经济体，以及数字化产业主导的经济体中越发显著和重要。如证券、投行、咨询是现代服务业的高端业务，离开只有政府才能收集到的人口数据、金融数据、产业数据、就业数据等政府数据，这些高端服务业就会停摆。因此，政府数据是高端服务业一种必不可少的“生产要素”。推进政府数据开放共享一举两得，一方面作为“治理要素”，政府数据开放共享会极大提升我国的政策研究水平，数据驱动的政策研究会迎来大发展，各级各类智库基于数据的政策研究与咨政服务能力与水平会突飞猛进，政府的决策施策能力也都会有较大提升；另一方面作为“生产要素”，政府数据开放共享会巩固我国数字经济全球领先地位，迅速促进我国高端服务业的发展。
02
政府数据开放共享要克服四大障碍
首先是观念障碍
目前，政府工作中的保密规定过于泛化，不合理地强化保密安全会在一定程度上影响政府数据的开放共享；其次，利益攸关方的潜在阻力。数据既然是一种生产要素和新经济的重要基础资源，一些拥有丰富数据资源的行政主管部门和全国性行业协会无疑也有用数据流通变现的计划。
当然，行政主管机关及其下属事业单位也是数据市场的合法主体，应该鼓励这些组织依法合规地参与数据生产要素的市场化配置活动。但是，毋庸讳言，由于行政机关下属单位的“连带权力”属性，这些市场主体与其他市场主体的地位并不相同，有可能扭曲数据市场的平等交易关系；再次是技术障碍。近年来我国强调新型举国体制，但是在政府数据标准化建设领域，中央和地方政府没有形成统一系统的数据采集、处理和利用标准体系和相应的平台开放技术指标体系，造成了大量的信息孤岛。
《意见》强调要“加强数据资源整合和安全保护。探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性共享社会经济路径，丰富数据产品。”
但是，统一规范的数据管理制度建设办法之一就是各级标准委员会设立专门的数据标准专门委员会，首先做数据标准制定的体系规划共享社会经济路径，然后发动官产学研各类机构联合加速制定我国的数据标准，完善和丰富我国的数据标准体系；最后是安全保护障碍。随着人们维权意识的加强，民众对知情权和隐私权保护越发重视，政府数据大量采集自民众，政府数据的开放与共享需要未雨绸缪解决好安全保护问题。《意见》强调“制定数据隐私保护制度和安全审查制度。推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护。
如何平衡开放共享和隐私保护也是我国数据政策制定中要考虑的重要问题。作为全球最大的发展中国家，发展数字经济和高端服务业是我国产业转型的关键所在。
03
“利益牵引，法律规制”
是促进政府数据开放共享的基本路径
政府数据开放共享改革不能一刀切地要求政府下属的数据采集、整理和利用部门立即无条件免费开放共享数据，而是应该鼓励这些机构在保本微利的原则下积极地在数据市场上流通自己掌握的数据，甚至可以出台必要的法规确认政府下属数据类事业单位的数据流通变现权利。《意见》也提出要“制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。”但是，如果数据共享责任清单不能照顾当下政府下属数据类事业单位的权益，它的实施效果就值得怀疑。当然，就长远来说，政府数据的开放共享要依靠法治建设和制度建设。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》有力地推动了政府信息开放，为政府数据开放共享打下了很好的基础，但为了《意见》精神的贯彻落实，也还需在《中华人民共和国政府信息公开条例》的多年实践基础上制定一部《政府数据开放与共享法》。
总而言之，把数据作为重要的生产要素进行市场化配置是深化改革开放的一次重大突破。对能够明确确权的社会数据进行市场化配置没有任何问题，但是对于作为公共物品的政府数据而言，向社会平等开放共享政府数据是政府职责所在，是保障公民知情权和监督政府权力的前置条件。
另外，政府数据也是“治理要素”，政府数据采集的初衷是服务于治理。如果按照市场经济的收益最大化原则进行配置，那就违背了公共物品属性，势必造成资本在政府数据处置中形成垄断地位，有违公平公正与平等的公共事务治理原则。因此，政府数据的市场化配置是有边界的。但是在信息社会，政府数据又是数字经济最重要的生产要素，政府数据进入数字经济产业，产生巨大的社会财富，事关全民福祉，因此也应该鼓励政府数据的市场化配置。
综合自云基华海、电子政务智库等
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